论统筹城乡经济的社会发展





甄李


内容提要:统筹城乡经济社会发展是解决三农问题、全面建设小康社会的一个重大战略。在迈向全面小康社会的进程上,农村的发展离不开城市的辐射的带动,城市的发展也离不开农村的促进和支持,农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。统筹城乡经济社会发展,将使城市和农村紧密地联系起来,实现城乡经济社会一体化发展。统筹城乡经济社会发展是一项巨大的系统工程,涉及社会经济生活的各个方面,关键是要在改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。


关键词: 城乡关系 二元结构


一、统筹城乡经济社会发展的内涵与意义


统筹城乡社会经济发展就是要使城市和农村紧密地联系起来,实现城乡经济社会一体化发展,改变城乡二元结构、建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系。


统筹城乡经济社会发展并不是单纯将经济社会的资源配置从偏向城市转变为偏向农村,而是着眼于在城乡一体化协调发展的框架下来合理配置全社会的经济资源。


统筹城乡经济社会发展的关键是体制改革与观念创新,是政府与市场的有机协调,也就是说,在统筹城乡经济社会发展中,我们既要发挥政府在公共产品供给与配置,国民收入再分配或转移支付中的重要作用,又要继续充分发挥市场机制对经济社会资源的有效配置作用。


1、统筹城乡经济社会发展是实现城乡经济协调发展的必然要求。


改革开放前,我国城乡之间一直未能建立起均衡增长和协调发展的关系,导致城乡二元经济结构凝固化。改革开放以来,随着市场机制的引入,城乡联系显著增强。但是,城乡分割的二元结构体制尚未从根本上改变,城乡经济仍未步入良性循环和协调发展的轨道。如:城乡工业缺乏合理分工,资源使用与环境保护缺乏有机协调等,目前,城乡关系不协调的突出表现是城乡居民收入差距过分悬殊(见表1)。


表1, 我国城乡居民收入差别


浙 江


湖 南


贵 州


全 国


1984


2000


1984


2000


1984


2000


1984


2000


城镇居民人均收入(元) (C)


669


9279.2


645


6218.73


558


5122.2


651.2


6283


农民人均纯收入(元) (D)


446


4253.7


348.2


2197.16


262.81


1374.2


355.3


2253


城乡居民收入比 (C/D)


1.5


2.2


1.9


2.8


2.1


3.7


1.8


2.8


注: 《中国统计年鉴 》


从表1可见,尽管改革以来我国农民收入水平有了较大幅度的提高,2000年浙江,湖南,贵州三省以及全国的农民收入分别比1984年增长了8.54倍,5.31倍,4.23倍和5.34倍。但是,城乡居民的收入差距并没有因此而缩小,反而是扩大了。无论是农民收入连续16年处于全国省区第一的浙江省,还是湖南、贵州二省,城乡居民的收入差距从1984年到2000年分别扩大了47%、47%、76%,而全国的城乡居民收入的差距也由1.8:1扩大到2.8:1,扩大了56%。


2001年,我国城镇居民人均可支配收入为6860元,农民人均收入为2366元,两者比例达2.9∶1。如果再加上城市居民享有的医疗、住房等补贴因素,实际上城乡居民收入差距将达到4∶1。农村的发展离不开城市的辐射和带动,城市的发展也离不开农村的促进和支持。农村经济和城市经济是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。在我国经济发展的现阶段,如果不统筹考虑城乡经济社会的发展,如果不着手从根本上改变城乡分割的二元结构体制,不仅会对扩大内需、繁荣市场、实现国民经济良性循环和健康发展形成制约,而且对社会的稳定和国家的长治久安也将带来负面影响。


2、统筹城乡经济社会发展是解决三农问题的重大创新


随着市场取向改革的深入,农村发生了巨大变化,主要农产品供给实现了由长期短缺到总量基本平衡、经常有余的历史性转变,适应社会主义市场经济发展要求的农村经济体制正逐步形成。但由于种种原因,三农问题的解决还远未达到理想的程度。虽然长期困扰我国国民经济发展的农产品供给不足的矛盾缓解了,但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、农民收入增长缓慢的矛盾日益突出;虽然我国人民生活总体上达到了小康水平,但还有大量的农村人口生活水平相当低;虽然全民的教育文化水平和医疗卫生服务在稳步提高,但农村教育、医疗、社会保障等基本社会事业的发展明显滞后;虽然我们在加强农业基础地位、改善农民生活条件上做了大量工作,但工农之间、城乡之间、地区之间收入差距扩大的趋势还未根本扭转。我国三农问题的解决面临着深层次的体制性矛盾和结构性矛盾。从体制性矛盾看,由于长期受城乡分割的二元结构体制的影响,在处理农村与城市关系问题上,仍自觉或不自觉地存在重城轻乡的观念。从结构性矛盾看,在计划经济时期,我国不是随着工业化的发展逐步推进城市化,加速农村劳动力和人口向城镇转移,而是从体制、政策到各项管理制度上都限制农民进城就业和定居。目前,我国已进入工业化的中期阶段,但城市化程度却只达到37.7%,比2000年世界平均城市化水平要低10.3%。我国目前人均GDP仅有900美元,但已经出现了严重的农产品需求制约,其中重要的原因是城镇农产品消费群体比重太小。我国农村剩余劳动力转移困难,最根本的障碍是城市化进程滞后,同时城市在户籍、就业、教育等方面对进城农民仍存在障碍。2001年,我国农业GDP份额已经下降到15.2%,而农业就业比例仍高达50%。即使从经济发展水平较高的浙江省来看,2002年农业GDP份额已经下降到8.8%, 而农业就业比例仍高达34.5%。总之,农村人口非农化和城镇化进程缓慢,农民比重过大,导致农业相对劳动生产率过低(见表2),是三农问题的症结所在。


从表2可见, 我国农业劳动力与非农部门劳动力对GDP贡献系数差异悬殊,这种状况与其说是农业部门与非农部门的生产效率差异所致,毋宁说是生产要素,尤其是劳动力要素在国民经济各部门配置的体制性障碍所致。城乡之间有形或无形的隔离,广大农民不能获得应有的国民待遇,是这种体制性障碍的集中体现。在这种制度约束下,我国形成了一种扭曲的均衡,即全国50%的农业劳动力与15.9%的GDP相对应,50%的非农部门劳动力与84.1%的GDP相对应。很显然,如果不实行城乡经济社会统筹发展,这种不合理的格局将难以打破。


表2, 农业与就业结构及其对GDP的贡献


浙 江


湖 南


贵 州


全 国


1984


2000


1984


2000


1984


2000


1984


2000


农业GDP比重(A)


32.4%


11.0%


44.7%


21.3%


42.2%


27.3%


32.0%


15.9%


农业劳动力比重(B)


55.7%


37.8%


73.8%


60.8%


80.7%


67.3%


64%


50%


农业劳动力贡献系数(A/B)


0.58


0.29


0.61


0.35


0.52


0.41


0.5


0.32


非农部门劳动力贡献系数


(1-A)/(1-B)


1.53


1.43


2.11


2.01


2.99


2.22


1.89


1.68


非农与农业劳动力贡献系数之比 [(1-A)/(1-B)]/(A/B)


2.63


4.93


3.46


5.74


5.76


5.42


3.78


5.26



因此,从根本上解决现阶段的三农问题,不能就农业论农业、就农村论农村,必须统筹城乡经济社会发展,重点突破制约三农问题解决的体制性矛盾和结构性矛盾,改革计划经济体制下形成的城乡分治的各种制度,要减少农民,加速农村城镇化进程和城乡融合。


3、统筹城乡经济社会发展体现了全面建设小康社会和三个代表重要思想的内在要求。


2000年底,我国已经总体上实现了小康,但我们现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康,这主要表现在农村。农村尚未解决温饱的贫困人口有3000万左右,初步解决温饱问题的低收入人口有6000万左右,还有一大批基本解决温饱的贫困人口,其温饱的标准还很低。可见,在本世纪的头20年,要建设一个惠及十几亿人口的更高水平的、更全面的、发展比较均衡的小康社会,重点和难点均在农村。把全面繁荣农村经济和促进农村社会进步作为重中之重,由城乡分治最终走向城乡一体、协调发展,对实现全面建设小康社会的目标具有全局性意义。进一步说,在统筹城乡经济社会发展的基础上,做好这样一个惠及大多数人口的富民工程,本身就是三个代表重要思想在实践中的具体贯彻和体现。


二、统筹城乡经济社会发展的解决办法


统筹城乡经济社会发展是一项巨大的系统工程,涉及社会经济生活的各个方面,其中核心是要在改变城乡二元结构、建立平等和谐的城乡关系方面取得重大突破。为此,有必要建立六大体系。


  


1、建立城乡统筹的利益分配体系,进一步调整国民收入分配结构和财政支出结构,加大对农业的支持和保护力度。


统筹城乡经济社会发展,首先必须进一步完善政府的农业投入政策。总的办法是:努力增加政府财政支农资金投入总量,形成支农资金的稳定投入渠道;按照建立公共财政体制的要求,调整财政支农资金的使用方向;改进政府农业投资管理体制,提高政府支农资金的使用效益。具体来说,一是继续加大对农业基本建设的投资力度。二是尽快改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法,逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设的投资范围。三是充分利用世贸组织的绿箱政策,增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。四是逐步减少对流通环节的补贴,建立对农民收入的直接补贴制度。逐步将主要农产品市场风险基金(如粮食风险基金)转为对农民收入的直接补贴,在重点产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。五是整合财政支农投入,完善政府财政支农资金管理体制。对于目前由不同渠道管理的农业投入,尤其是用于农业基础设施建设的财政资金投入,要加强统筹协调和统一安排,使有限资金发挥出最大的效益。六是进一步推进农村税费制度改革,逐步取消或暂停征收农业税,或者对农业税采取先征收后返还。  


2、建立城乡统筹的产业发展体系,调整农村工业布局和发展战略,实现城乡工业一体化。


改革开放以来,我国乡镇企业异军突起,不仅吸纳了大量农村劳动力,增强了农村的经济实力,而且已成为推动城乡关系转变的重要力量。 但是,农村工业与城市工业在行业和产品结构上表现出高度的同构现象,在产业布局上呈现过度分散化的现象。这一方面使生产要素得不到合理配置,造成产品生产上的简单重复和土地资源的过度占用;另一方面也加剧了低水平的市场竞争,使消费品市场结构性过剩不断加剧。随着短缺经济时代的结束,这种城乡双重工业体系的局限性和消极影响将会更加突出地显现出来。统筹城乡经济社会发展,要求在合理分工的基础上,形成城乡工业一体化的发展格局。为此,必须进一步明确农村工业的发展方向,加大扶持力度,促进其健康发展。要鼓励其继续把劳动密集型产业作为主要发展方向;要大力发展农村服务业,完善农村的社会化服务体系;把农产品加工业和运销业作为农业产业化经营和乡镇企业发展的重点;要大力发展有地区资源优势、传统工艺和特定市场优势的特色产业;要在城镇化的过程中,合理规划非农用地,严格控制园区规模,节约土地资源;要加大农村工业布局的调整力度,引导乡镇企业向重点城镇合理集聚。  


3、建立城乡统筹的社会就业体系,公平对待农民工,逐步实现城乡劳动力与就业市场的一体化。


近年来,在农民来自农业的纯收入不断减少的背景下,农民纯收入之所以还能保持较快的增长速度,主要原因是得益于农民来自非农收入的持续增长,而在农民的非农收入中外出打工或从事二、三产业经营的收入占了相当高的比重。农民在非农产业和城镇就业已成为当前农民增收最直接、最有效的途径。逐步实现城乡就业和劳动力市场的一体化,不仅是增加农民收入的重要途径,也是发育要素市场和促进城乡经济协调发展的必然要求。尽管与过去相比,现行的城镇户籍制度和就业制度已有了较大的改进,但当前农村劳动力进入城镇就业仍受到很多不合理的限制。要将农民就业问题纳入整个社会的就业体系中,政府不仅应公布城镇失业率,而且也应经常性公布农村居民的就业状况和农业劳动力的就业程度或过剩状况;要进一步完善和规范对劳动力市场的管理,清理对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费,改变重收费、轻服务的做法。当前还要切实解决拖欠、克扣农民工工资、农民工劳动条件恶劣、工伤事故频繁发生等突出问题;要把农民工及其所携家属在城镇的计划生育、子女教育、劳动就业、妇幼保健、卫生防病和治安管理等工作列入各有关部门和相关社区的管理责任范围,并将相应的管理经费纳入财政预算。 


 


4、建立城乡统筹的城镇化体系,加大户籍制度和征地制度的改革力度,使广大农民成为城市化进程的收益者。


从根本上解决三农问题,必须积极推进城镇化,逐步减少农民。我国的国情决定了城镇化必须走多元发展的路子,大中小城市和小城镇并举,形成分工合理、各具特色的城镇体系。必须将农民流动进城就业和发展小城镇作为推动城镇化的两个同等重要的支点,使农民真正成为城镇化的收益者,而不是又一轮的牺牲者。促进城镇化健康发展,关键是要彻底消除体制和政策障碍,要加大户籍制度的改革力度,进一步放宽农民进城落户的条件。从长期看,应实行统一的居民身份管理,允许农民自由流动和自主选择身份,这样有利于解决城乡居民就业和待遇不平等问题,有利于城乡经济的协调发展。此外,要对现行农村征地制度进行改革,要引入市场机制和立法,切实解决好失地农民的就业和生活保障问题,同时,要从土地出让金中提取一定比例的份额,建立农业发展和风险基金。  


5、建立城乡统筹的社会教育和社会保障体系,加快建立公共财政体制,推动农村全面进步。


随着农村税费制度改革的深入和农村居民对教育和健康要求的不断提高,解决农村教育、医疗卫生等发展滞后问题已日趋紧迫。要解决好这一问题,关键是要建立和完善公共财政体制,并加大公共财政向农村基础教育和公共卫生服务等的转移支付。农村基础教育是最为典型的公共产品,要实现将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府,将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县市为主,关键是要调整农村义务教育的管理体制和投入机制,进一步加大中央和省级政府对农村基础教育的投入。就农村医疗体制与条件而言,目前农村的合作医疗覆盖面只有10%左右,广大农民缺乏基本的医疗保险制度保障,农民健康问题和因病致贫问题已经成为制约农村发展的瓶颈之一。农村公共卫生服务是政府的职能,应通过建立农村卫生专项转移支付制度,保证农村,尤其是欠发达乡镇的农村公共卫生服务投入。


6、建立城乡统筹的政府管理体系,不断提高政府统筹城乡经济社会发展的水平与能力。


如果说市场经济的发展是城乡经济社会统筹发展的重要基础,那么,政府的调控能力则是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。换句话说,政府应该在城乡经济社会统筹发展中扮演重要作用,这并不是要用政府代替市场,而是要发挥政府在协调城乡经济社会关系和建立相关制度方面的作用。为此,首先要建立有利于统筹城乡经济社会发展的政府管理体系,改变政府重城市、轻农村,重工业、轻农业,重市民、轻农民的形象。其次,要进一步加快政府职能的转变和机构调整,加强政府对经济社会发展规划,公共产品供给,转移支付,制度建设等方面的职能与功能。


城市与农村相互依存、彼此推动,一方面农村是接受城市功能辐射的受体,农村所处的经济区位的重要程度、区域条件和经济交通发展水平,对城市的发展起着制约或推动作用;另一方面,城市是区域的核心,城市对农村在政治、经济、文化等方面起着主导作用,对农村经济文化发展、人才培养、技术创新起着基地作用,对农村居民的生活方式起着引导作用。尤其是城市发展到了当代,在市场经济条件下,城市成为周围农村经济社会发展的起搏器、发动机,以自身优越的社会化大生产、经济的高度市场化、发达的交通信息网络,冲击并改造着乡村自然经济,给乡村注入文明与进步的气息。只有建立城市与农村地区平等协作关系并结成紧密的联合体,才能增强农村发展的生机与活力,使城乡之间朝着尽可能平衡、平等协调发展的方向转变,城乡关系朝着优化方向转变。
































主要参考文献:



o 温家宝:《统筹城乡发展做好三农工作》,2003年3月9日《农民日报》
o 杜青林:《中国农业和农村经济结构战略性调整》,中国农业出版社
o 陈锡文:《城乡统筹解决三农问题 》
o 韩 俊: 《统筹城乡经济社会发展》
o 来国超:《城市化与中国农村经济发展》,《农业经济问题》2002年第十期
o 国家统计局:《中国统计年鉴》,中国统计出版社
o N.Gregory Mankiw Macroeconomics Fourth edition, By Worth Publishers
o Robert B Ekelund, Jr & Robert F. Hebert A history of economic theory and method Fourth edition, by The McGraw-Hill Companies, Inc.